O Congresso Nacional começa a analisar a proposta de Orçamento da União para o próximo ano. O texto enviado pelo Executivo prevê um déficit de R$ 49,6 bilhões nas finanças do governo federal. Já para o produto interno bruto (PIB), a proposta estima um crescimento de 2,51% em relação a 2021. O salário mínimo deve subir para R$ 1.169,00. O texto destina R$ 34,7 bilhões ao programa Auxílio Brasil, que substitui o Bolsa Família.
O resultado primário negativo registrado no Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA – PLN 19/2021), de R$ 49,6 bilhões, equivale a 0,5% do PIB, estimado para 2022 em R$ 9,397 trilhões. É uma projeção bem melhor do que a de 1,8%, ou R$ 170,5 bilhões, estabelecida pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO 2022 – Lei 14.194, de 2021).
Segundo as Consultorias de Orçamento do Senado e da Câmara dos Deputados, a diferença entre os resultados primários projetados pela LDO e pelo Orçamento de 2022 decorre principalmente da reestimativa da receita líquida feita pelo governo federal, que foi elevada dos R$ 1,450 trilhão da LDO para R$ 1,593 trilhão no PLOA 2022.
Como para 2021 está previsto um déficit de R$ 139,4 bilhões (a projeção original do governo era de R$ 155,1 bilhões), ou 1,9% do PIB, pelas contas do Executivo a dívida pública bruta, que estava em 88,8% do PIB em 2020, deverá cair para 81,2% este ano, e para 79,8% em 2022 (com o deficit de R$ 49,6 bilhões). No entanto, a estimativa do mercado, levantada pelo Banco Central (Relatório do Prisma Fiscal), é de um deficit de R$ 100,6 bilhões para 2022, mais que o dobro do projetado pelo Ministério da Economia. Se essa expectativa se confirmar, a queda da dívida será bem menor.
Já o resultado previsto para as estatais federais, exceto Petrobras e Eletrobras, passou de um deficit de R$ 4,4 bilhões, na LDO 2022, para R$ 2,6 bilhões, no PLOA 2022.
Por sua vez, estados e municípios poderão ter um superavit de R$ 2,6 bilhões. Embora o Orçamento da União projete o resultado, apenas as leis orçamentárias de cada um podem estabelecer índices a serem atingidos.
Despesas totais
Dos R$ 4,716 trilhões de despesas estimados para 2022, R$ 1,885 trilhão vai para o refinanciamento da dívida pública, R$ 1,233 trilhão para a Seguridade Social (aposentadorias, assistência social) e R$ 96,5 bilhões serão investidos pelas estatais, restando R$ 1,501 trilhão para as demais despesas. Como as receitas do sistema previdenciário só alcançam 1,063 trilhão, a diferença de R$ 169,9 bilhões será compensada com a arrecadação de impostos e operações de crédito.
Segundo as consultorias do Senado e da Câmara, houve expressiva redução das despesas primárias (total das despesas menos os juros e encargos da dívida pública), estimadas para 2022 em R$ 1,626 trilhão ou 17,5% do PIB. Elas caíram 1,4% em relação ao Orçamento deste ano, principalmente as despesas com pessoal.
Os consultores ressaltam que a despesa caiu sensivelmente se considerado o grande crescimento em 2020, para pagar o combate à pandemia de covid-19. Por outro lado, informam que a despesa para amortização da dívida subirá 13,2% por conta do aumento do valor dos títulos que vencerão no ano que vem.
Teto de gastos
O limite de gastos da União para 2022 é de R$ 1,610 trilhão, que corresponde ao R$ 1,486 trilhão de 2021, corrigido em 8,35% (inflação pelo IPCA – Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo). Os consultores informam que poderão ser gastos R$ 136,6 bilhões a mais no ano que vem, se somado esse limite com o saldo das despesas não realizadas previsto até o fim de 2021.
Esses recursos deverão pagar o crescimento das despesas com benefícios previdenciários (R$ 52,7 bilhões); sentenças judiciais (R$ 33,7 bilhões); despesas obrigatórias com controle de fluxo (R$ 19 bilhões, sendo R$ 10,7 bilhões para saúde); aporte ao Fundo de Amparo ao Trabalhador (R$ 13,5 bilhões); despesas com pessoal (R$ 6,6 bilhões); e outras (R$ 5,7 bilhões).
O Executivo poderá gastar até R$ 1,540 trilhão em 2022. Já o Poder Legislativo (Senado, Câmara dos Deputados e Tribunal de Contas da União) terá um limite de R$ 13,91 bilhões e o Judiciário, de R$ 47,88 bilhões. Juntos, o Ministério Público e a Defensoria Pública da União terão outros R$ 7,92 bilhões.
O teto para as despesas públicas foi estabelecido pela Emenda Constitucional 95, que limitou o crescimento dos gastos por 20 anos a partir de 2016.
Mas os consultores do Senado e da Câmara advertem que diversos fatores podem pressionar o teto de gastos em 2022, uma vez que o PLOA não separa recursos suficientes para um aumento maior das despesas previdenciárias, assistenciais e de amparo ao trabalhador por conta das projeções mais recentes para o INPC (Índice Nacional de Preços ao Consumidor) para 2021, que passaram de 6,2% para 8,4% (impacto total de R$ 17,6 bilhões).
Também não há, segundo as consultorias, recursos previstos para aumentar o valor do Auxílio Brasil, como prometido pelo governo (possível impacto de R$ 18,3 bilhões); e para compensar a Previdência Social pela isenção concedida a 17 setores da economia (mais de R$ 8 bilhões).
Previdência
O custo do Regime Geral de Previdência Social (RGPS), em percentual do PIB, esteve mais ou menos estável até 2014, segundo afirmam os consultores legislativos. Desde então, os deficits anuais cresceram em relação ao PIB. No entanto, a partir de 2021, há tendência de redução, principalmente em razão da reforma da Previdência, que alterou as regras de acesso, alíquotas e outras normas.
Em 2022, espera-se que o deficit continue a cair. Ele está estimado no PLOA em R$ 282,5 bilhões, ou 3% do PIB, tendo em vista uma arrecadação de R$ 483 bilhões para fazer frente a despesas de R$ 765,6 bilhões. O deficit estimado para 2021 é de R$ 265,9 bilhões, ou 3,1% do PIB.
Mas a nota das consultorias aponta que, caso o INPC para o ano de 2021 atinja 8,4%, as despesas com benefícios previdenciários aumentarão cerca de R$ 15,1 bilhões.
Regra de ouro
Para equiparar receitas e despesas, o PLOA 2022 prevê operações de crédito no valor de R$ 105,4 bilhões para custar gastos correntes, o que é inconstitucional. Para contornar a norma, chamada regra de ouro, o texto condicionou essas operações à aprovação do Congresso. Em 2021, o valor para operações de crédito condicionadas foi de R$ 434,8 bilhões.
A Constituição proíbe o governo de fazer dívidas para pagar salários, aposentadorias, contas de luz e outros gastos da máquina pública. As únicas despesas que podem ser cobertas por operações de crédito são o pagamento de dívidas (refinanciamento) e de juros. Quando a regra é descumprida, os gestores e o presidente da República podem ser enquadrados em crime de responsabilidade.
Assim, em 2022 as receitas dessas operações de crédito e os gastos que serão custeados com elas terão que ser autorizados por maioria absoluta do Congresso, ou 257 deputados e 41 senadores.
Pessoal
Do total das despesas com pessoal e encargos sociais, 84,6% estão no Poder Executivo (R$ 290,63 bilhões); 10,7% no Judiciário (R$ 36,7 bilhões); 3,1% no Legislativo (R$ 10,6 bilhões); 1,6% no Ministério Público da União (R$ 5,4 bilhões) e 0,1% na Defensoria Pública da União (R$ 0,4 bilhão). A previsão é de que as despesas com pessoal cresçam dos R$ 337,5 bilhões deste ano para R$ 343,7 bilhões no ano que vem.
O PLOA 2022 autoriza o provimento de cargos, a admissão e contratação de pessoal, a alteração de estrutura de carreiras e também aumentos de salário, com impacto total na despesa de R$ 4,7 bilhões, distribuídos em todos os Poderes.
Saúde e vacinação
O projeto aprovado prevê a aplicação de R$ 135,4 bilhões em ações e serviços públicos de saúde, um acréscimo de R$ 10,68 bilhões em relação a 2021, segundo o governo. Neste ano já foram gastos R$ 178 bilhões (R$ 130,9 bilhões previstos no Orçamento 2021 e R$ 47,1 bilhões de créditos extraordinários), informa o estudo das consultorias do Congresso.
Para alcançar os R$ 135,4 bilhões, o Executivo considerou que R$ 8,1 bilhões virão das emendas impositivas para a saúde. As emendas impositivas são um instrumento em que o deputado, senador, comissão ou a bancada estadual indicam projetos e obras que o governo é obrigado a executar.
De acordo com a Constituição, metade do montante das emendas individuais (R$ 5,2 bilhões) devem ir para a saúde, mas em relação às emendas de bancada estadual não há essa obrigação.
Ainda pelo PLOA 2022, serão gastos R$ 7,1 bilhões no combate à pandemia de covid-19, sendo R$ 3,94 bilhões dos quais com a compra de vacinas. Em 2020 e 2021 (até agosto) foram aplicados R$ 42,17 bilhões e R$ 47,08 bilhões, respectivamente, segundo os consultores legislativos.
Educação
O Executivo promete ainda aplicar R$ 111,2 bilhões na manutenção e desenvolvimento do ensino em 2022. Neste ano já foram gastos R$ 100,1 bilhões, informam os consultores.
A complementação da União ao Fundo Nacional da Educação Básica (Fundeb) será de R$ 30,1 bilhões, o que representa um acréscimo de 15% sobre as contribuições de estados e municípios, conforme determina a Constituição.
Com a merenda escolar deverão ser gastos R$ 4 bilhões, para complementar os valores investidos por estados e municípios e atender cerca de 40,2 milhões de estudantes. O fornecimento de livros didáticos deve consumir outros R$ 2,6 bilhões.
Precatórios
O cumprimento de sentenças judiciais, incluindo os precatórios, deve custar R$ 89,1 bilhões à União em 2022, ou 0,9% do PIB. Isso representa um aumento nominal de 78,7% em relação ao pago em 2020 (R$ 49,9 bilhões) e de 60,2% sobre o autorizado para 2021 (R$ 55,6 bilhões). No entanto, na LDO 2022 estão previstos apenas R$ 57,8 bilhões para o pagamento de precatórios.
Tramita no Congresso a PEC 23/2021, que pretende alterar a regra de parcelamento dos precatórios de grande valor prevista na Constituição, alongando os prazos de pagamento de dívidas superiores a R$ 66 milhões. A ideia foi criticada por vários economistas, que classificaram a medida como um calote. O governo conta com essa solução ou com uma negociação capitaneada pelo Conselho Nacional de Justiça para não estourar o teto de gastos.
Segundo as consultorias do Senado e da Câmara, o crescimento no volume de precatórios ocorreu em todos os ramos do Judiciário, destacando-se as sentenças relativas ao Fundef, do Supremo Tribunal Federal (STF), que beneficiam vários estados. Em 2010 as despesas com sentenças judiciais correspondiam a apenas 11% das despesas primárias discricionárias, no ano passado alcançaram 46% e no ano que vem devem chegar a 90%.
Assistência social
Para o Auxílio Brasil, programa criado pelo governo para substituir o Bolsa Família, o PLOA 2022 prevê R$ 34,7 bilhões para atender 14,7 milhões de famílias, praticamente o mesmo valor previsto para 2021. Os consultores ressaltam que, diferentemente do Bolsa Família, os recursos do Auxílio Brasil não estão regionalizados no projeto.
Já o Benefício de Prestação Continuada (BPC) e a Renda Mensal Vitalícia, que pagam um salário mínimo aos idosos e às pessoas com deficiência pobres, consumirão outros R$ 73,47 bilhões. No PLOA não está previsto o pagamento de auxílio emergencial em 2022.
Fundos eleitoral e partidário
A despesa com o fundo eleitoral para as eleições de 2022 está projetada em R$ 2,13 bilhões, 4,5% superior aos R$ 2 bilhões autorizados para 2020. Desses recursos, R$ 1,316 bilhão vem da redução do valor das emendas impositivas de bancada (veja mais abaixo em “Emendas parlamentares”). A parcela restante, de R$ 812 milhões, corresponde à compensação fiscal que as emissoras de rádio e TV receberam pela propaganda partidária de 2016 e 2017.
Se o governo tivesse usado o limite permitido pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) de 2022, aprovada pelo Congresso Nacional em julho, o fundo eleitoral poderia passar de R$ 5,7 bilhões. Mas esse valor foi vetado em agosto.
Já para o fundo partidário, foi destinado R$ 1,06 bilhão, o que corresponde aos R$ 979,4 milhões de 2021 corrigidos pelo IPCA.
Censo 2022
Outra despesa prevista para 2022 é a realização do censo demográfico, no valor de R$ 2 bilhões. Um crédito adicional de R$ 82,3 milhões já foi destinado ao pagamento das despesas de preparação a serem realizadas este ano e outro de R$ 35,7 milhões aguarda aprovação pelo Congresso.
O pequeno valor autorizado em 2021 (R$ 135,5 milhões) levou o IBGE a reprogramar a realização do censo para 2022. Em abril deste ano, no entanto, o então ministro do STF Marco Aurélio Mello concedeu liminar para obrigar a execução do censo ainda em 2021. Mas o Supremo decidiu que, por conta da pandemia de covid-19, o censo poderia ser feito em 2022, com os trabalhos de preparação começando ainda neste ano.
Investimentos
De acordo com as consultorias de Senado e Câmara, uma das grandes mudanças entre o Orçamento deste ano e o de 2022 é a queda nos recursos para investimento pelas estatais, de 33,1% em valores nominais. Serão R$ 96,5 bilhões, frente a R$ 144,3 bilhões no Orçamento de 2021. Foram reservados ainda R$ 25,7 bilhões para investimento direto, praticamente o mesmo patamar do PLOA 2021 (R$ 25,9 bilhões).
Eles lembram, no entanto, que as emendas parlamentares sempre aumentam a verba para investimento.
Emendas parlamentares
Outro item de despesa do Orçamento 2021 são as emendas impositivas, no valor de R$ 16,2 bilhões, destinadas obrigatoriamente a atender as indicações de gastos feitas por parlamentares. Em 2021 o valor das emendas foi de R$ 16,3 bilhões.
Serão R$ 10,5 bilhões para emendas individuais, o que dá cerca de R$ 17,6 milhões para cada um dos 594 parlamentares (513 deputados mais 81 senadores), divididos em até 25 emendas.
Já das emendas de bancada estadual (o conjunto de deputados e senadores de um estado), que, pela Constituição, teriam de ser de R$ 7 bilhões a partir de 2022, foram descontados R$ 1,3 bilhão, destinados pela LDO 2022 ao fundo eleitoral.
Despesas não obrigatórias
As despesas não obrigatórias somam R$ 98,6 bilhões no Orçamento para 2022, uma redução de R$ 500 milhões em relação a 2021. Elas passarão de 7,3% das despesas totais em 2021 para 6% em 2022.
Receitas somam R$ 4.619,67 trilhões
O texto enviado pelo Executivo prevê uma receita bruta de R$ 4,619 trilhões, o equivalente a 49% do PIB, um acréscimo de R$ 390,76 bilhões em relação ao previsto para 2021. Outros R$ 96,5 bilhões virão das estatais.
A estimativa para a receita primária bruta no PLOA 2022 é de R$ 1,959 trilhão, o que representa crescimento de R$ 142,5 bilhões, ou 7,8%, em relação às últimas estimativas para 2021. Esse percentual é superior à média de 3,4% de crescimento da arrecadação no período 2014- 2020 e à projeção de 3,5% para o IPCA.
A receita líquida deve ficar em R$ 1,597 trilhão, ou 17% do PIB, um aumento de 8,2% em relação ao previsto para este ano. A receita líquida é calculada como a receita bruta menos as transferências obrigatórias para estados e municípios, estimada em R$ 361,8 bilhões em 2022. Faz parte desse montante a transferência de R$ 4 bilhões para compensar as perdas com o ICMS sobre as exportações definida pela Lei Complementar 176, de 2021, que obrigou a União a repassar aos estados e municípios, no período de 2020 a 2037, R$ 58 bilhões.
Outra fonte de receita, as financeiras, que englobam o refinanciamento da dívida, operações de crédito e a aplicação dos recursos do Tesouro, devem totalizar R$ 2,661 trilhões. Por outro lado, a proposta do Executivo para 2022 não inclui receitas de possíveis privatizações, como a da Eletrobras.
Reforma tributária
Essas estimativas de arrecadação do governo federal foram feitas dando como certa a aprovação do PL 2.337/2021, que faz uma reforma tributária. O projeto modifica a cobrança do Imposto de Renda, tanto para pessoas físicas quanto para empresas; altera a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL); taxa fundos de investimentos e lucros e dividendos distribuídos pelas empresas; e permite a atualização dos valores dos imóveis na Receita Federal desde que pago 4% de IR sobre o ganho de capital.
Renúncia fiscal
Para 2022, estima-se que o governo deixará de arrecadar R$ 371,1 bilhões, ou 3,95% do PIB, com as isenções fiscais concedidas. Embora inferior aos 4,3% e 4,0% dos PLOAs para 2020 e 2021, respectivamente, esse percentual ainda está distante dos 2% do PIB a serem alcançados daqui a oito anos, como determina a Constituição.
A Região Sudeste recebe a maior parcela dos benefícios tributários, com R$ 171,1 bilhões (46,1%). A Região Norte receberá 16,2%; o Sul, 15,4%; o Nordeste, 12,2%; e o Centro-Oeste, 10,2%.
Com os benefícios financeiros e de crédito concedidos, estima-se que o governo gastará outros R$ 71,2 bilhões em 2022, o que representa aumento de 10,7% em relação aos R$ 64,3 bilhões previstos para 2021.
Indicadores econômicos
Pelo projeto, o salário mínimo para 2022 será de R$ 1.169, recebendo correção apenas pela inflação (pelo INPC), sem aumento real. O mínimo atual é R$ 1.100.
O PLOA estima ainda a cotação média do dólar americano para 2022 em R$ 5,15 e a inflação, em 3,5% (IPCA). Já a taxa de juros básica da economia, a Selic, embora prevista em 6,63% no documento, deve terminar o ano em 7,5% segundo as estimativas de mercado.
Para os consultores do Congresso, se confirmadas as expectativas do mercado para a inflação, principalmente para a de 2021, as despesas previdenciárias e assistenciais crescerão além do previsto no PLOA. Eles ressaltam ainda que o novo salário mínimo não contempla a defasagem de R$ 2 causada pelo fato de a inflação de 2021 ter sido mais alta do que a prevista no Orçamento do ano passado.
É comum o Executivo enviar ajustes ao PLOA ao longo da tramitação do projeto no Congresso.
As consultorias alertam ainda que os efeitos econômicos da pandemia de covid-19, que provocaram grave recessão em 2020, com redução de 4,1% no PIB, continuarão produzindo impactos em 2021 e influenciando as projeções sobre a economia de 2022 a 2024.
Obras bloqueadas
Por último, o PLOA 2022 lista quatro obras com irregularidades graves que não poderão receber recursos, a menos que os problemas sejam resolvidos: o Canal Adutor do Sertão Alagoano (AL); a adequação de trecho da BR-116 (BA); a construção da BR-040 (RJ); e a ampliação de capacidade da BR-290 (RS).
Tramitação
Pela Constituição, o Orçamento da União para 2022 deve ser aprovado até 22 de dezembro. Depois de recebido o projeto, ele é analisado pela Comissão Mista de Orçamento (CMO), onde é debatido em audiências públicas e recebe emendas de senadores e deputados. Em seguida é apresentado e votado um relatório exclusivo para as receitas. O próximo passo é a votação de um relatório preliminar, que estabelece os parâmetros e critérios para os relatórios setoriais e para a apresentação de emendas durante a tramitação.
Seguem-se a apresentação e a votação dos relatórios setoriais, em que as despesas por área de atuação do governo são discutidas. Por último, a Comissão Mista de Orçamento avalia um relatório geral, com receitas e despesas, que é levado em seguida ao Plenário do Congresso. Aprovado, o PLOA volta ao Executivo. Caso haja vetos do presidente da República, eles retornam ao Congresso para votação.